2022年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)65.2%，江蘇常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)74.4%。城市已進(jìn)入由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的發(fā)展階段。在存量時代，城市到底需要注入什么？如何實現(xiàn)可持續(xù)的城市更新，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感？會場內(nèi)外響起熱議聲。

授權(quán)地方試點，

推動市場力量深度參與

環(huán)境污染、交通擁堵……我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中也出現(xiàn)了一些“城市病”，需要通過城市更新行動逐步解決。此外，隨著我國建設(shè)水平快速提升，老城區(qū)與新城區(qū)的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，也需通過城市更新行動提升人居環(huán)境的均好性。

全國政協(xié)委員、省政協(xié)副主席、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長周嵐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從當(dāng)前各地實踐情況看，城市更新項目大多數(shù)還是以政府推動為主，市場力量參與不足，這影響著城市更新行動實施的可持續(xù)性。堵點主要集中在兩方面：一方面，市場力量介入城市更新項目實施的難度較大，相較凈地出讓的房地產(chǎn)開發(fā)，城市更新項目往往實施周期長、盈利低，即期資金平衡難；另一方面，地方政府推動城市更新工作受到制度約束，現(xiàn)行的制度規(guī)則不能適應(yīng)建筑類型眾多、產(chǎn)權(quán)構(gòu)成復(fù)雜、群眾需求多元的城市更新實踐要求。

周嵐建議，在國家城市更新立法和其他上位政策出臺前，由國務(wù)院授權(quán)地方政府綜合試點。通過綜合試點授權(quán)，支持地方政府制定適用于城市更新復(fù)雜情況下有利于激發(fā)市場活力和社會參與的土地、產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、建筑、消防、審批、資金等領(lǐng)域的破題路徑，為國家立法提供先行先試的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗的實踐基礎(chǔ)。同時，她認(rèn)為需探索政府自上而下引導(dǎo)和市場自下而上參與的可操作路徑。

推動城市更新可持續(xù)，錢從哪兒來是一大難題。周嵐建議，鼓勵市場力量參與城市更新，實施建設(shè)運營一體化。支持參與更新的經(jīng)營主體提高物業(yè)持有比例和期限，以長期運營收入平衡更新改造的投入，推動開發(fā)主體由“一蹴而就的房地產(chǎn)開發(fā)商”轉(zhuǎn)變?yōu)楦碌貐^(qū)的長期運營商。

當(dāng)下，我省各地正積極推進(jìn)城市更新，在實踐中探索可持續(xù)的更新模式。無錫市住建局局長陳雪峰介紹，無錫探索城市更新統(tǒng)籌平衡機(jī)制，立足更新區(qū)域基礎(chǔ)條件，實施“更新基金+項目投入+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”，實行產(chǎn)融互動、產(chǎn)城一體，實現(xiàn)“更新一點，繁榮一片”。古運河公園及梁溪河綜合整治等項目，在片區(qū)更新中著力拓展優(yōu)化商業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，致力提升運營附加值，為城市更新持續(xù)健康推進(jìn)做出了初步嘗試。

做好頂層設(shè)計，

更新中“見物見人見生活”

“城市更新工作正逐步深入，但國家層面尚沒有明晰的頂層設(shè)計，政府部門、社會公眾、專家學(xué)者對城市更新的理解和認(rèn)知存在差異。”全國政協(xié)委員、南京市政協(xié)主席王立平認(rèn)為，亟須加強城市更新頂層設(shè)計，關(guān)注實踐熱點難點，吸收各地有益經(jīng)驗，盡快出臺城市更新的宏觀指導(dǎo)性文件，在廣義狹義內(nèi)涵、體制機(jī)制、政策規(guī)范乃至法律法規(guī)層面進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，并與老城保護(hù)、歷史文化保護(hù)等政策相銜接，推動國家、省、市層面全面統(tǒng)籌，引領(lǐng)政府、市場、公眾多元參與，助力城市更新穩(wěn)步有序?qū)嵤?/p>

王立平建議，健全與存量更新改造相適應(yīng)的政策法規(guī)體系。比如，根據(jù)公共設(shè)施供給、招商引資、舊房拆除等因素，綜合評定城市更新項目的公益性貢獻(xiàn)，通過經(jīng)營性開發(fā)量指標(biāo)獎勵系數(shù)彈性設(shè)定、創(chuàng)新土地出讓年期約定和土地價款計算規(guī)則等方式，支持城市更新項目落地實施。

城市更新是一項系統(tǒng)工程，需聚力破解更新體系建設(shè)不夠系統(tǒng)完善、資金渠道不夠豐富多元、政策支撐不夠精準(zhǔn)高效等難題。全國人大代表，金陵石油化工有限責(zé)任公司黨委書記、執(zhí)行董事張春生建議，從國家層面制定專門的城市更新法，用法治思維和方式解決城市更新中的痛點難點堵點。需注重解決城市更新過程中的土地問題，改革招拍掛供地制度、完善不動產(chǎn)登記制度，明晰不動產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利與義務(wù)體系，建立健全共有產(chǎn)權(quán)登記制度和信貸、稅收支持政策。另外，還要健全規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使之盡快適應(yīng)城市更新的特殊要求。

“城市更新不應(yīng)僅限于建筑本身的更新，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、基層治理方式、人民共同參與等全域更新。”南京市規(guī)劃和自然資源局秦淮分局局長、秦淮區(qū)城市更新辦公室常務(wù)副主任李建波認(rèn)為，要從人的需求出發(fā)，在更新中“見物見人見生活”，建設(shè)有溫度、有顏值、有人情味的品質(zhì)城市。

加強規(guī)劃引領(lǐng)，

保護(hù)歷史風(fēng)貌和城市肌理

“城市更新不僅是修補、修復(fù)，更要通過更新激活發(fā)展空間。”全國人大代表、南京圖書館參考咨詢部主任劉忠斌認(rèn)為，要充分用好規(guī)劃“指揮棒”，在城市更新中保護(hù)好歷史文化風(fēng)貌和城市肌理，重視文化因子的保護(hù)傳承和挖掘。更新地塊要和周邊古跡景點整體規(guī)劃，相得益彰。通過城市有機(jī)更新，讓沉睡在尋常巷陌的人文景觀“蘇醒”。

在王立平看來，城市更新在實踐中最重要也最緊迫的是加強規(guī)劃引領(lǐng)，理清城市更新的規(guī)劃脈絡(luò)。他建議從國家層面構(gòu)建清晰明確、相對統(tǒng)一、便捷高效的城市更新規(guī)劃引導(dǎo)體系，指導(dǎo)地方建立“總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃—項目更新方案”相互銜接的工作體系，既強調(diào)詳細(xì)規(guī)劃的法定性、專項規(guī)劃的專業(yè)性，也要兼顧城市體檢的針對性、項目實施的可行性，切實規(guī)范各地的規(guī)劃編制和服務(wù)保障，推動城市更新可持續(xù)發(fā)展。

“不能片面地理解城市更新，如果采取簡單化的拆建更新，將對許多歷史城市、歷史城區(qū)、歷史街區(qū)造成嚴(yán)重破壞。”東南大學(xué)建筑學(xué)院教授陽建強認(rèn)為，更新帶給城市的不應(yīng)是短期經(jīng)濟(jì)收益，地方政府應(yīng)有綜合思維，思考更新項目對經(jīng)濟(jì)、民生、社會等多方面的影響。通過科學(xué)合理規(guī)劃，有效治理“城市病”，恢復(fù)城市活力。“高質(zhì)量的更新能增加城市人文氣息，讓城市密布可看可逛的地方，拉動旅游經(jīng)濟(jì)，增強城市對人才的吸引力，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。”他說，新時期城市更新尤其要強調(diào)以人為本，規(guī)劃建設(shè)者應(yīng)遵循“人民城市為人民”理念，以“規(guī)劃主導(dǎo)、專家咨詢、公眾參與、社會監(jiān)督”的實施機(jī)制，改善、優(yōu)化公共空間，提升城市的居住舒適度。（白雪 劉春）

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