8月22日，今年新成立的省人大常委會(huì)辦公廳民意征集處，正在緊張整理著群眾對(duì)《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施情況的意見(jiàn)。此次征得意見(jiàn)建議達(dá)兩萬(wàn)余條。

在全國(guó)省級(jí)人大層面率先成立專(zhuān)職民意征集機(jī)構(gòu)，是這兩年江蘇改進(jìn)民意征集工作的縮影。從以往將法規(guī)全文放在官網(wǎng)坐等群眾來(lái)提意見(jiàn)，到主動(dòng)擴(kuò)大征集面、優(yōu)化調(diào)研方法、強(qiáng)化意見(jiàn)反饋，持續(xù)改進(jìn)的征集能讓民意更暢達(dá)嗎？

從等民意上門(mén)到主動(dòng)投放

征集對(duì)省物業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)施情況的意見(jiàn)建議，是省人大常委會(huì)辦公廳民意征集處成立以來(lái)的第4個(gè)民意征集項(xiàng)目，4個(gè)項(xiàng)目關(guān)注度持續(xù)走高。“總點(diǎn)擊關(guān)注大概60000多人，參與調(diào)查問(wèn)卷15900多人，征集到文字性意見(jiàn)建議26400多條。以前的建議相對(duì)泛泛，通過(guò)改進(jìn)征集形式，意見(jiàn)相對(duì)具體，深度也有提升。”該處處長(zhǎng)楊曉東說(shuō)。

楊曉東經(jīng)手的上一個(gè)項(xiàng)目，《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例（修訂草案稿）》獲得文字意見(jiàn)建議2026條。與之相對(duì)，以往法規(guī)也放在人大官網(wǎng)開(kāi)門(mén)征集意見(jiàn)建議，普遍只能征得寥寥數(shù)十條。這并非個(gè)例，常州市司法局地方立法處處長(zhǎng)岳林云坦言，當(dāng)?shù)孛褚庹骷c(diǎn)布到基層，但老百姓參與熱情不高。去年淮安立法項(xiàng)目有十多個(gè)，各種渠道收到兩三百條意見(jiàn)，但社會(huì)面反應(yīng)平平。住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金使用牽涉家家戶戶，一條意見(jiàn)也沒(méi)征集到。淮安市司法局立法處副處長(zhǎng)李文濤曾就此詢問(wèn)一些小區(qū)業(yè)委會(huì)主任，有人表示沒(méi)有意識(shí)到這項(xiàng)立法的重要性，法規(guī)名稱《建筑物及其附屬設(shè)施維修資金管理辦法》也過(guò)于專(zhuān)業(yè)。揚(yáng)州市司法局立法處處長(zhǎng)張穎舉例說(shuō)，以網(wǎng)上全文登載草案方式征求意見(jiàn)，“多的時(shí)候收到四五條，少的只有兩三條”。

“如果不主動(dòng)去征集，靠群眾主動(dòng)提交的太少。”楊曉東和同事們現(xiàn)在會(huì)圈定重點(diǎn)人群設(shè)法定點(diǎn)投送問(wèn)卷。省養(yǎng)老服務(wù)條例修訂時(shí)，考慮到老人上網(wǎng)少，民意征集辦從全省千余家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中每個(gè)設(shè)區(qū)市抽取10家征集意見(jiàn)，并委托他們向老人投放問(wèn)卷。“總共投送了128家。每個(gè)市都分公辦、民營(yíng)、公建民營(yíng)等幾種類(lèi)型抽取，還區(qū)分規(guī)模，村建養(yǎng)老院也會(huì)抽取。”楊曉東說(shuō)。

各地也在嘗試征集擴(kuò)面。8月出臺(tái)的宿遷市第六屆人大常委會(huì)2022年至2026年立法規(guī)劃和成果，就邀請(qǐng)6萬(wàn)多市民投票這5年立什么法。《無(wú)錫市文明行為促進(jìn)條例》制定時(shí)，市民受邀從30條不文明行為中投票選出10條重點(diǎn)規(guī)范項(xiàng)目。“不文明行為很多，普遍抓效果不一定很好，要把比較突出的、老百姓反映強(qiáng)烈的梳理出來(lái)。”無(wú)錫市人大常委會(huì)法工委副主任姚愛(ài)軍介紹，由于在媒體特別是新媒體進(jìn)行充分動(dòng)員，有6萬(wàn)無(wú)錫市民參與投票評(píng)議，立法宣傳受眾面達(dá)百萬(wàn)人次。

較大規(guī)模民意征集以往偶爾為之，近年越來(lái)越多。作為江蘇省統(tǒng)計(jì)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)單位，江蘇中創(chuàng)市場(chǎng)調(diào)研咨詢有限公司承接過(guò)省內(nèi)眾多民意征集項(xiàng)目。公司研究總監(jiān)馮學(xué)悟說(shuō)，近年來(lái)政府部門(mén)決策或立法機(jī)構(gòu)立法等，在專(zhuān)家論證之外，對(duì)民意征集輔助決策、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、提升相關(guān)群體滿意度日益重視，也更加注重向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，讓專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與調(diào)查統(tǒng)計(jì)。該公司承接了包括全省面上工作、面向特定人群的立法、涉及具體片區(qū)的深度民意征集等諸多項(xiàng)目。

通過(guò)更多剖面達(dá)成更廣覆蓋

民意征集始終面臨效率和規(guī)模的矛盾，以往通常以多場(chǎng)研討、聽(tīng)證、座談的形式，聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)、法律專(zhuān)家、行業(yè)相關(guān)人士、代表委員及群眾代表意見(jiàn)，專(zhuān)家建議吸納比例往往也遠(yuǎn)高于公眾意見(jiàn)。

座談帶來(lái)的有價(jià)值意見(jiàn)多，但覆蓋面小；廣覆蓋征得民意最原真，但效率不高。如何平衡？“廣覆蓋其實(shí)可以這樣理解：一個(gè)是單一面上的廣覆蓋，體現(xiàn)為數(shù)量多；另一個(gè)是層次、維度上的廣覆蓋，選取不同剖面聽(tīng)取意見(jiàn)。”南京市人大法制委立法處處長(zhǎng)張倩認(rèn)為，民意征集擴(kuò)面與小范圍座談并非對(duì)立，覆蓋各典型人群、靶向征集利益相關(guān)方意見(jiàn)才是目的。

“采取何種方式征求公眾意見(jiàn)主要根據(jù)條例本身特點(diǎn)。體現(xiàn)程序民主、形式民主還是實(shí)質(zhì)民主，需要作出平衡。”張倩表示，小范圍座談會(huì)通常都很有針對(duì)性，效率也很高。她以剛出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定為例，“如果只是泛泛地征求意見(jiàn)，社會(huì)公眾會(huì)意識(shí)到長(zhǎng)江江豚保護(hù)很重要。但是怎樣體現(xiàn)保護(hù)要求，立法中既聽(tīng)取部分法律專(zhuān)家意見(jiàn)，也特地邀請(qǐng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)志愿者、公益組織以及經(jīng)常拍攝江豚的攝影師參加座談，這些人長(zhǎng)期追蹤江豚，一方面有深厚的感情，另一方面也有理性層面的專(zhuān)業(yè)積累，給我們提了很多很好的建議。”

為讓意見(jiàn)征集兼具針對(duì)性和覆蓋面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是我省實(shí)踐較多的制度設(shè)計(jì)。2016年，常州就確定金壇區(qū)西城街道方邊村委等15家單位為市政府立法聯(lián)系點(diǎn)，2019年增加8家民營(yíng)企業(yè)，今年又?jǐn)U大到28家。

南京也從基層選擇建立80個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，每部法規(guī)都會(huì)經(jīng)此征求民意。去年下半年《南京市雨花臺(tái)烈士陵園保護(hù)條例》立法時(shí)，雨花臺(tái)區(qū)兩個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)就通過(guò)征求周邊群眾意見(jiàn)，為在維護(hù)烈士陵園肅穆氛圍和關(guān)照周邊居民多年來(lái)到陵園日常休閑鍛煉的民生需求間平衡提供了依據(jù)。“我們據(jù)此作了妥善修改，規(guī)定在合適范圍、適當(dāng)時(shí)間內(nèi)正常的體育鍛煉活動(dòng)是鼓勵(lì)、允許的。”張倩介紹。

當(dāng)前民意征集以召開(kāi)居民座談會(huì)、議事會(huì)等形式居多，馮學(xué)悟提醒，與民生息息相關(guān)的征集中，逐戶訪談獲取數(shù)據(jù)必不可少，“我更傾向于在不告知的情況下進(jìn)行隨機(jī)拜訪和溝通，這樣最真實(shí)。了解一些情況后再參加座談會(huì)，這樣可能獲得更真實(shí)的反饋。”

科學(xué)設(shè)置議程提高征集精準(zhǔn)度

以往民意征集獲得意見(jiàn)少，與征集“用戶界面”不友好也有關(guān)系。“因?yàn)榉ㄒ?guī)篇幅太長(zhǎng)、專(zhuān)業(yè)性太強(qiáng)，群眾一般都不知道如何去提意見(jiàn)，所以效果不是很明顯。”楊曉東說(shuō)，通過(guò)官網(wǎng)發(fā)表意見(jiàn)的群眾只占8%左右，其他91.4%都來(lái)自移動(dòng)端，提示要更多向新媒體投放；群眾通過(guò)人大網(wǎng)站要找到征求意見(jiàn)頁(yè)面再填寫(xiě)，復(fù)雜的流程也會(huì)影響其積極性。

各環(huán)節(jié)都會(huì)影響征集成效，問(wèn)卷設(shè)計(jì)一環(huán)較為突出。“法規(guī)動(dòng)不動(dòng)都是幾十條、十幾頁(yè)，現(xiàn)在我們把征集重點(diǎn)和社會(huì)熱點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，把選擇題、評(píng)價(jià)題和開(kāi)放式問(wèn)答題結(jié)合起來(lái)，形成一份篇幅適當(dāng)、重點(diǎn)突出、便于填寫(xiě)和轉(zhuǎn)發(fā)的調(diào)查問(wèn)卷。”楊曉東介紹，問(wèn)卷還要把群眾想說(shuō)但沒(méi)考慮到的設(shè)成題干進(jìn)行引導(dǎo)，讓群眾意識(shí)到“原來(lái)我還確實(shí)有這樣的訴求”。

設(shè)計(jì)問(wèn)題就是設(shè)置議程，是否科學(xué)很關(guān)鍵。馮學(xué)悟認(rèn)為，首先應(yīng)掌握豐富的第一手資料。以老小區(qū)裝電梯為例，應(yīng)避免讓居民選擇“同意”或“不同意”。除設(shè)計(jì)“比較同意”“完全同意”“比較不同意”等中間選項(xiàng)外，還應(yīng)深入掌握“不同意”的深層原因。“不同意裝電梯可能是費(fèi)用問(wèn)題，那問(wèn)卷就可設(shè)計(jì)‘在分?jǐn)偠嗌儋M(fèi)用以下您同意裝電梯’的問(wèn)題。”馮學(xué)悟說(shuō)，事先充分調(diào)研、大致掌握樓內(nèi)居民收入水平等后設(shè)計(jì)問(wèn)卷，才能征集到最真實(shí)民意。

去年南京首次依程序舉行大規(guī)模立法聽(tīng)證會(huì)，就是這么做的。不僅市民代表是在公證處見(jiàn)證下?lián)u號(hào)產(chǎn)生，還有權(quán)規(guī)定聽(tīng)證主題。張倩介紹，前期論證認(rèn)為，聽(tīng)證會(huì)組織不能只停留在開(kāi)放式征求意見(jiàn)，而要靶向聽(tīng)取意見(jiàn)。以三個(gè)議題之一電梯保修期限設(shè)置多長(zhǎng)為例，“如果我們只單獨(dú)把這個(gè)條款拿出來(lái)不作闡釋、不提供初始選項(xiàng)，可能電梯使用者就會(huì)希望免費(fèi)保修期越長(zhǎng)越好，電梯制造單位就會(huì)傾向于最低限度。所以我們前期調(diào)研、充分論證提出3年和5年兩個(gè)主要選項(xiàng)，讓大家更聚焦這兩個(gè)點(diǎn)來(lái)闡述意見(jiàn)，能夠很好地提高征集效果。”

以點(diǎn)帶面讓更多民意涌現(xiàn)

“我省大力推廣‘夜經(jīng)濟(jì)’‘夜市一條街’等，出店經(jīng)營(yíng)、擺攤能吸引大量人氣，不應(yīng)有過(guò)多的限制。”7月25日，南京市京西大廈立法聽(tīng)證室，太倉(cāng)市城廂鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局張瑞西就正在征集意見(jiàn)的《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（修訂草案）》，建議適當(dāng)放寬“占道經(jīng)營(yíng)”有關(guān)規(guī)定，給予地方政府一定自主權(quán)，有條件的地方可以允許出店經(jīng)營(yíng)。

張瑞西是自己報(bào)名后專(zhuān)門(mén)來(lái)寧提建議的。此次民意征集省司法廳作了方法改進(jìn)——聽(tīng)證會(huì)小型化、連續(xù)舉辦、不設(shè)主題和“框框”，群眾“有話說(shuō)”就可報(bào)名參加。在城管執(zhí)法一線干了6年，張瑞西有不少話要說(shuō)。

像張瑞西這樣參與熱情很高的群眾，每位民意征集組織者都能舉出幾個(gè)，但讓更多人想?yún)⑴c則是另一回事。“目前考慮最多的就是如何擴(kuò)大影響力。”楊曉東坦言，當(dāng)前除了省物業(yè)管理?xiàng)l例修改意見(jiàn)征集超過(guò)兩萬(wàn)條，其他項(xiàng)目征得意見(jiàn)數(shù)量尚不夠，“至少上千才有一定代表性。這就需要我們調(diào)整方式，培育重點(diǎn)人群，爭(zhēng)取和鞏固熱心群眾。”

南京市民王興宏是楊曉東口中的熱心群眾之一。7月10日晚，當(dāng)過(guò)三屆小區(qū)業(yè)委會(huì)主任的他和省內(nèi)淮安等地業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人，聯(lián)合召開(kāi)線上線下相結(jié)合的省物業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)施情況意見(jiàn)建議研討會(huì)。這場(chǎng)純民間的研討會(huì)，吸引省內(nèi)外160多位業(yè)主、物業(yè)企業(yè)、開(kāi)發(fā)企業(yè)、代表委員、專(zhuān)家學(xué)者等參加，形成意見(jiàn)匯總報(bào)告遞交省人大常委會(huì)。

在王興宏看來(lái)，媒體、社會(huì)組織等新興征集渠道與體制內(nèi)征集渠道結(jié)合，獲得的民意更真實(shí)。有關(guān)部門(mén)對(duì)民意征集越來(lái)越重視，征集制度基本具備，進(jìn)步也看得見(jiàn)，但要真正讓群眾堅(jiān)定法治信仰，還需持續(xù)改進(jìn)，特別要建立良好的反饋機(jī)制。

但目前，及時(shí)反饋難不僅有制度障礙，人手也是問(wèn)題。省人大常委會(huì)民意征集處只有經(jīng)省委編辦批準(zhǔn)的4個(gè)人，處理大量已征得意見(jiàn)就已十分忙碌。彌補(bǔ)人手不足，第三方調(diào)查統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)正被廣泛引入。在馮學(xué)悟看來(lái)，不同征集渠道各有優(yōu)勢(shì)，“在舊城改造等項(xiàng)目中，面對(duì)政府機(jī)構(gòu)群眾不一定會(huì)說(shuō)實(shí)話，但對(duì)獨(dú)立的第三方可能會(huì)說(shuō)。我們收集加工處理后反饋給委托方，也是民意反饋的一種形式。”

第三方機(jī)構(gòu)的調(diào)查也有其局限。馮學(xué)悟認(rèn)為，政府部門(mén)間如能打通數(shù)據(jù)孤島、共享數(shù)據(jù)，就能在征集前設(shè)計(jì)更有針對(duì)性的方案，“比如幫助鐵路部門(mén)搜集民意，如果知道這一片區(qū)居民狀況、歷史訴求，有一個(gè)事先評(píng)估，征集就更加有底，也能把更多精力挪出來(lái)去挖掘被訪者真實(shí)想法。”她進(jìn)一步建議，民意征集項(xiàng)目取得的數(shù)據(jù)遠(yuǎn)少于政府部門(mén)日積月累的龐大數(shù)據(jù)，要融合“大”“小”數(shù)據(jù)，不可偏廢。

對(duì)下一步工作，楊曉東表示：“我們想通過(guò)以點(diǎn)帶面的方式，把群眾關(guān)注度和熱情提升起來(lái)，最終要達(dá)到所有立法、執(zhí)法檢查項(xiàng)目都進(jìn)行深入民意征集的目的。”

□ 本報(bào)記者 陳月飛 倪方方 實(shí)習(xí)生 申旭豪

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